国务院日前印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（以下简称《意见》）提出，制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划（2015—2017年）（以下简称“三年计划”），2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，其中2015年580万套；农村危房1060万户，其中2015年432万户，加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理、运行安全、服务便捷。

建立棚改督查制度，加大考核和问责力度

近年来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续加大城镇棚户区和城乡危房改造力度，有关工作取得显著进展。截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，其中2013—2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户，有效改善了困难群众的住房条件，发挥了带动消费、扩大投资的积极作用。

然而，与党中央、国务院确定的改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比，任务仍然十分艰巨，特别是待改造的棚户区多为基础差、改造难度大的地块，在创新融资机制、完善配套基础设施等方面还存在不少困难和问题。为此，国务院提出“三年计划”，加大改造建设力度。

鉴于此前各地棚改进度不平衡，一些地方开工率较低，且由于配套不完善导致入住率低等问题，《意见》提出，住房城乡建设部要会同有关部门建立有效的督查制度，监督检查各地棚改目标的落实情况，同时，加强对农村危房改造补助资金使用的监管，严禁截留、挤占、挪用或变相使用；加大考核和问责力度，对态度不积极、工作不主动、进度缓慢、弄虚作假的单位和责任人员予以通报批评，并明确整改期限和要求。

尽管此前棚改一直是国务院督察的重点项目，但这是国务院文件中首次明确建立督察制度，这也意味着促进棚改惠民政策落地有了更强有力的保障。

盘活存量住房，积极推进货币化安置

2013年，我国城镇房屋新开工面积到达峰值，不少城市目前商品房市场库存压力已经比较大。为完成棚改危改目标再建设新房会否使当地楼市库存“雪上加霜”？

《意见》从市场实际出发，统筹考虑住房资源的供应与调配，提出“积极推进棚改货币化安置”。特别是各地要因地制宜，抓紧摸清存量商品住房底数，制定推进棚改货币化安置的指导意见和具体安置目标，完善相关政策措施，这是《意见》的重要亮点之一。

据介绍，货币化安置是指棚改危改拆迁中，被拆迁人拿安置款自行选购住房的方式。这种方式可以缩短安置周期、节省过渡费用，让群众尽快住上新房，享有更好的居住环境和物业服务，还能解决群众反映强烈的保障房选址与就职单位距离过远的老问题，满足群众多样化居住需求。

“根据我国住房市场发展阶段的变化，及时调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在棚改安置中的比例，最大益处是有利于打通保障房与商品房之间的通道，实现住房存量资源的优化配置，也能节约用地。”在国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松看来，棚改安置方式的调整与中国住房市场发展阶段变化密不可分。由于目前我国住房市场已从以往的供不应求转向供求基本平衡、局部过剩，包括棚改在内的住房保障政策也需适时调整和转型。

从国际经验看，在住房总量不足的时候，政府的住房保障政策通常以“补砖头”的实物保障为主，而在住房总量不足的矛盾基本解决后，住房保障方式会更加重视货币化的“补人头”，因为这可以给保障对象更多的选择权，在保障成本不变的前提下，提高保障对象的满意度。

“现在很多地方楼市去库存压力很大，再建实物保障房，实际上是给市场加压，不如盘活存量资源。”邓郁松说。

创新融资机制，首次提出政府购买服务、推广PPP模式等新措施

解决“钱从哪儿来”是棚改顺利实施的重要基础。截至去年底，棚改中央补助资金共完成7092亿元，国家发改委累计批复企业发债7000多亿元，银行业加大信贷投放累计1.6万亿元，保证了棚改目标如期完成。

然而，棚改实施多年，目前待改造的地块都是商业开发价值小、资金平衡难的硬骨头。资金筹措难、拆迁安置难的矛盾更加凸显。在当前房地产市场下行压力较大的情况下，不少地方配套资金落实起来更加困难。

为破解资金瓶颈，《意见》进一步拓宽融资渠道，首次提出“推动政府购买棚改服务”“推广政府与社会资本合作（PPP）模式”等新措施，承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。

此外，继国家开发银行后，农业发展银行也被引入城中村改造、农村危房改造及配套基础设施建设，开发性金融的支持作用更进一步发挥。

“在近期调研中，资金已经超越土地成为棚改最关键的因素。棚改已经持续了七八年，每年的规模还在不断加大，必须进一步拓宽融资渠道，实现多种融资渠道并行，方能缓解资金压力，使‘三年计划’顺利完成。”国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲说，以往PPP模式多用于公路、地铁、供水等城市基础设施建设，这次进入棚改融资也是一次重大创新。“棚改是复杂的重大民生工程。在政府与社会资本合作中，如何形成税收、价格调节等政策配套体系很重要。各地应根据具体棚改项目详细设计PPP方案，确保棚改项目与社会资本实现共赢。”